2026年3月16日，自然资源部联合国家林业和草原局正式印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》(自然资发〔2026〕38号，以下简称“38号文”)，以13项系统性举措，构建“十五五”期间自然资源要素配置新框架。
其中，第十条明确提出的“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，并非简单的用地调控，而是我国城镇化发展模式的根本性变革，标志着延续二十余年的增量开发时代正式落幕，城市更新引领的高质量发展时代全面启航。
作为自然资源配置领域的纲领性文件，38号文的核心导向的是“控增量、优存量、提质量”，而对经营性房地产开发用地的刚性约束，正是这一导向的核心体现，也是切断传统土地财政依赖的关键抓手。
一、红线刚性约束：经营性房地产彻底退出新增用地序列
38号文对房地产开发用地的管控，呈现出“刚性禁止+机制约束”的双重特征，彻底打破了过去“新增用地优先保障房地产”的惯性模式。
根据自然资源部官网政策解读，此次明确“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”，核心是切断农用地转用与商品房开发的关联通道，将稀缺的新增用地指标，集中投向国家重大基础设施、民生保障工程、战略性产业项目三大领域。
与之配套的“增存挂钩”机制，进一步强化了这一约束——年度新增城乡建设用地规模，原则上不得超过当年存量土地盘活面积。这意味着，地方政府若想获得新增用地指标，必须先完成闲置土地、低效用地、批而未供土地的盘活任务，“多盘活、多获批，不盘活、没得批”成为硬性规则。
这一政策并非无的放矢，而是基于土地财政持续退潮的现实背景。财政部2026年1月发布的《2025年全国财政收支情况》显示，2025年全国国有土地使用权出让收入仅4.15万亿元，较2021年8.7万亿元的峰值缩水4.55万亿元，降幅达52.3%。
土地财政的持续乏力，叠加38号文的制度性约束，彻底终结了地方政府“卖地生财”的粗放模式，也倒逼房地产行业从“增量扩张”转向“存量优化”。
值得注意的是，38号文并非完全禁止房地产开发，而是明确了开发用地的唯一来源——存量盘活。
仅在城中村改造中，占项目总面积不超过10%的边角地、夹心地、插花地，若用于保障性住房、公用设施营业网点等民生配套，可按规定办理新增用地审批，这也进一步凸显了“民生优先”的政策导向。
二、发展逻辑重构：从“摊大饼”扩张到“练内功”提质
过去二十余年，我国城镇化进程的核心逻辑是“增量扩张”：地方政府通过征收农村集体土地，完成一级开发后以招拍挂形式出让，获取巨额土地出让金，再投入城市基建，推动地价上涨、新一轮供地，形成“征地—卖地—基建—再征地”的闭环。
在这一模式下，建筑企业、房地产企业只需跟随地方政府的扩张节奏，就能实现规模快速增长，行业竞争的核心是“速度、规模、杠杆”。
38号文的发布，彻底改写了这一行业逻辑，推动城镇化从“外延扩张”向“内涵提质”转型。
除了房地产用地的刚性约束，文件还通过三大举措，构建全新的自然资源配置体系：
1、优化审批机制，将部权限内的用地预审、先行用地委托省级办理，对纳入清单的重点项目，以规划许可替代用地预审和选址，大幅压缩审批周期;
2、强化规划刚性，在严守“三区三线”底线的前提下，开展国土空间规划年度正向优化，避免无序扩张;
3、完善联动审批，推动用地、用海、用林、用草等审批事项同一平台联审，提升要素配置效率。
对建筑行业而言，这一变革意味着传统的“快周转、高杠杆”模式彻底失效。过去依赖房企、城投平台发包的增量项目将大幅减少，远郊大盘、高密度商业综合体等项目几乎退出市场，行业竞争从“规模比拼”转向“专业比拼”，技术能力、精细化管理能力、存量盘活能力成为企业生存的核心竞争力。
三、新风口崛起：20万亿城市更新接棒行业主赛道
政策堵死了增量扩张的通道，同时也打开了存量提质的大门。国家发改委、财政部联合印发的《“十五五”城市更新行动实施方案》显示，“十五五”期间全国城市更新总投资规模将突破20万亿元，年均投入超4万亿元，成为建筑业、房地产行业转型发展的核心赛道。
2026年政府工作报告明确提出，4.4万亿元地方政府专项债将重点投向“两重”建设、城市更新、民生工程等领域，其中城市更新相关投入占比达25%—30%，年度撬动社会资本超1.1万亿元。
目前，北京、上海、重庆、武汉等重点城市已陆续发布2026年城市更新项目清单，单城年度投资均超千亿元，涵盖老旧小区改造、城中村整治、地下管网升级等重点领域。
从细分赛道来看，城市更新的机遇主要集中在四大领域：
1、老旧小区改造，聚焦适老化升级、智慧化改造、配套设施完善，市场规模预计超8万亿元，是城市更新的核心抓手;
2、城中村综合整治，38号文简化了成片开发审批流程，松绑零星用地管控，为城中村改造提供了政策支撑;
3、地下管网升级，作为国家“六张网”建设重点内容，“十五五”期间将改造各类城市管网近60万公里，年均投资约1万亿元，较2024年增长3.77倍;
4、存量低效用地盘活，闲置厂房、老旧商业载体、批而未供土地的改造再利用，成为房地产开发、产业配套的主要用地来源。
值得关注的是，38号文同步配套了一系列支持政策，包括规划许可优化、分期用地审批、临时用地接续使用、耕地占补平衡省域调剂等，大幅降低了城市更新项目的合规成本和落地周期，为企业参与城市更新提供了便利。
四、行业警示：顺应趋势者生，固守旧路者亡
38号文带来的，不仅是行业赛道的切换，更是企业生存逻辑的重构。对建筑企业、房地产企业而言，必须认清三大变革趋势，主动转型，才能在新时代站稳脚跟。
1、业务结构必须重构。经营性房地产开发业务将持续收缩，城市更新、重大基建、保障性住房、产业配套等领域成为核心增长点，企业需主动调整业务布局，减少对增量房地产项目的依赖。
2、盈利模式必须转型。从过去“拿地—开工—回款”的快周转模式，转向“改造—运营—增值”的精细化模式，通过提升项目运营效率、挖掘存量价值实现盈利。
3、合规管理必须强化。38号文明确要求，依托国土空间规划“一张图”建立全生命周期监管体系，加强监测预警和执法督察，违法违规用地、违规开发的成本将大幅提升，企业必须强化合规意识，规范项目运作。
结语
38号文的正式发布，不是一个行业的“寒冬”，而是一个时代的“落幕”。它宣告了土地财政驱动的增量扩张时代彻底终结，也开启了城市高质量发展的全新征程。
对整个建筑业、房地产行业而言，市场的总量没有减少，只是赛道发生了切换;竞争的激烈程度没有降低，只是竞争的标准发生了变化。
告别“胆子大、跑得快”的粗放增长，拥抱“懂专业、善运营”的精耕细作，才能在20万亿城市更新的新风口下，抓住下一个黄金十年。
