城市更新进入万亿资金时代：三维破局，解锁高质量发展新赛道
当前我国城镇化率已达 67%，城市发展正式从 “增量扩张” 迈入 “存量提质” 的关键阶段。11 月下旬，全国城市更新工作推进会在芜湖召开，明确了创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化城市建设目标，各地同步密集发力 —— 广州一次性推出 102 个城市更新项目，总投资超 8000 亿元;上海、重庆相继发布千亿级项目清单，2025 年城市更新资金支持规模已接近万亿元。这场关乎城市未来的系统性变革，正通过政策引导、资金创新、模式重构三维破局，开启高质量发展新赛道。
一、政策锚定方向：从 “规模推进” 到 “质效优先”
城市更新已不再是简单的改造工程，而是被定义为推动城市高质量发展的综合性战略行动。中央政策层面形成了清晰的导向框架，核心聚焦三大维度：
价值导向升级：从 “有没有” 转向 “好不好”，突出 “人民立场” 核心，通过 “四好建设”(好房子、好小区、好社区、好城区)提升居民获得感，同时强调历史文脉保护与绿色转型，避免大拆大建。35 个中央财政支持城市需建立房屋全生命周期安全管理制度，形成可复制的经验模式。
实施机制创新：确立 “中央统筹、省负总责、城市抓落实” 的工作格局，要求建立 “城市健康监测 — 专项规划 — 片区策划 — 项目实施” 的全链条体系，强化规划衔接与系统治理，推动 “城市管理进社区”“物业服务进家庭” 的基层治理落地。
政策红利集中释放：中央财政计划评选不超过 20 个示范城市，给予最高 12 亿元定额补助，重点向超大特大城市及重点流域沿线城市倾斜;超长期特别国债、专项债券等政策性资金密集投放，为城市更新注入 “金融活水”。
二、地方实践突围：规模与创新双轮驱动
各地城市更新实践呈现 “规模扩容、模式多元” 的特征，广州、上海、重庆等城市的探索为全国提供了鲜活样本，但也面临共性挑战：
(一)项目规模再创新高，城中村改造成核心抓手
广州推出 102 个城市更新项目，总投资达 8077 亿元，其中 43 个城中村改造项目占比八成，投资超 6479 亿元，涵盖大坦沙岛、柯木塱等超大型项目，单个项目投资最高达 452 亿元。
上海集中推介 59 个城中村改造项目，前期投资 2100 亿元，拉动建安投资 1600 亿元;重庆发布 220 余个项目，总投资超 2600 亿元，涵盖工业遗存焕新、历史文化保护等多元领域。
(二)破解两大痛点：融资创新与库存平衡
融资模式突破：广州通过申报城中村改造专项借款，获得 4096 亿元授信;国家开发银行等金融机构下调符合条件项目的最低资本金比例(最高下调 5 个百分点)，延长贷款期限至 15 年。针对部分项目停滞问题，银行创新 “债务纾困 + 代管代建” 模式，如白云区某城中村改造项目，由银行牵头引入央企开发商，新增 115 亿元长期授信，化解 120 亿元存量债务风险。
房票制度对冲库存压力：面对广州一手住宅 22.7 个月的去化周期，多地推行房票安置政策，将村民安置需求定向引导至商品房市场。黄埔区前 10 月通过房票认购商品房 3723 套，占区域同期网签量超六成;南岗西路片区城中村改造项目推出后，10 天内房票兑换金额达 9.75 亿元，有效消化存量房源。
(三)多元参与格局形成
各地普遍建立 “政府引导 + 企业主体 + 市民参与” 机制，广州黄埔区明确通过招引央企国企、联合打造销售品牌等方式推进项目;上海、重庆则注重专业力量赋能，邀请规划师、建筑师参与项目策划，强化历史文化保护与功能优化。
三、资金匹配核心逻辑：任务精准对接，合规高效落地
城市更新万亿资金池的使用效率，关键在于 “任务类型与资金渠道的精准匹配”。八大核心任务(既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设等)与四类政策性资金(专项债券、中央预算内投资、超长期特别国债、政策性金融工具)形成差异化适配体系：
(一)四类资金的定位与申请关键
专项债券：基础保障资金：作为城市更新主力资金，侧重支持有稳定现金流的项目，申请需提前完成立项、用地等前期手续，资金用途需精准对应具体任务，如老旧小区改造、城中村整治等。
中央预算内投资：民生优先资金：重点投向危旧房改造、社区服务设施等公益类项目，申报需符合国家年度投资计划，提供地方配套资金承诺及明确绩效目标。
超长期特别国债：基建补短板红利：2025 年重点支持地下管网、防洪排涝等城市基础设施项目，需纳入地方重大项目清单，聚焦 “更新改造” 而非新建，提供技术可行性报告。
政策性金融工具：动能转换赋能：支持文旅融合、养老托育等消费升级类项目，要求具备一定收益性，构建 “投资 - 建设 - 运营 - 管理” 全链条模式，发挥平台公司统筹作用。
(二)典型任务资金组合示例
老旧小区改造：专项债券 + 超长期特别国债(管线更新)+ 中央预算内投资(加装电梯)，需提供居民同意改造证明及 15 分钟生活圈规划文件。
城中村更新：专项债券 + 政策性金融工具，需提交控规调整文件，突出历史文化保护与新业态植入。
生态修复工程：专项债券 + 中央预算内投资(污染治理)+ 政策性金融工具，需明确生态修复目标及水质达标时间表。
四、新增视角：风险防控与专业赋能双轮护航
(一)风险防控的 “双底线” 思维
资金安全底线：避免将专项债、财政资金作为 “直接投入”，而是作为项目资本金撬动银行贷款，破解 “财政有限、需求庞大” 的矛盾;建立资金使用全流程监管机制，防范违规挪用。
市场平衡底线：通过房票制度、控制新建安置房规模等方式，对冲城中村改造带来的房源增量压力，避免加剧库存风险;结合城市人口流动趋势，合理规划改造规模与节奏。
(二)专业力量赋能的多元共治模式
城市更新的复杂性要求强化 “专业赋能”，各地正探索 “政府统筹 + 智库支撑 + 企业实施 + 市民参与” 的共治机制：一方面，发挥建筑师、规划师等专业人才作用，在历史文化保护、功能优化等方面提供技术支持;另一方面，强化数智赋能，建立城市更新信息化管理平台，实现项目全生命周期动态监测。
五、示范城市申报：抢占政策红利的实操建议
中央财政定额补助的 20 个示范城市名额，是城市更新的重要政策机遇。申报需把握三大核心：
基础条件达标：建立完善的城市更新工作机制与方案，确保地方财力充足、债务风险低，近三年未发生住建领域重大安全事故或负面舆情。
突出差异化优势：结合城市定位打造特色亮点，如超大特大城市可聚焦城中村改造与存量盘活，历史文化名城可侧重文脉传承与保护利用，重点流域城市可强化生态修复与韧性建设。
强化前期筹备：提前 3-6 个月完善立项、环评、规划等前期手续，建立财政、发改、住建等多部门协同机制;精准匹配资金渠道，避免 “资金与任务错配”“手续不全” 等常见问题。
结语
城市更新已成为推动城市高质量发展的核心引擎，万亿资金红利、多元政策支持、创新实践模式共同构成了发展的 “黄金机遇期”。对于央国企和地方政府而言，关键在于把握 “精准匹配、合规推进、多元协同” 三大原则：以政策为导向锚定项目方向，以资金匹配为核心提高落地效率，以风险防控为底线保障可持续发展，以专业赋能为支撑提升项目品质。
在这场关乎城市未来的变革中，唯有打破路径依赖、创新治理模式，才能在存量提质的赛道上抢占先机，真正建设出人民满意的现代化宜居城市。
