当城镇化率突破67%，中国城市发展正式迈入“存量优化深水区”：3.9亿套城镇住房中16.2%处于空置状态，662亿平方米既有建筑亟待功能升级。在此背景下，城市更新已从民生工程升级为国家战略——2025年超长期特别国债新增8000亿倾斜该领域，“十五五”期间市场总容量预计达20万亿元，其中老旧小区、城中村、地下管网等核心赛道投资占比超70%。
这场变革对工程企业而言，既是转型契机更是生存考题。过去“按图施工”的建造商角色，已难以适配“投建营一体化”的新要求：住建部第二批典型案例显示，成功的城市更新项目均实现“机制重构”——从单一空间改造转向政府、资本、产权人、运营方的利益共生。例如无锡蓝系列园区采用“社会企业投资+运营”新路径，成都玉林东路以“针灸式更新”留住烟火气，其核心逻辑均指向同一方向：工程企业必须从“施工执行者”升级为“价值整合者”。
本文聚焦城市更新主流商业模式，以工程企业视角穿透“投-建-管-退”全链条，通过典型案例拆解角色定位与能力要求，最终为企业提供“找定位、抓机会、建能力”的实操路径。
一、政府主导模式
核心特点：政府为投资与实施主体，以公共资源投入为主，适用于公益性强、市场盈利性弱的项目。
1. 政府财政直接投入模式
政府财政直接投入模式是城市更新纯公益性项目的重要模式，由地方政府财政全额出资，不引社会资本、不追商业收益，以解决民生痛点、提升公共空间品质为目标。优点是资金稳定足额，能避免工程停滞或延误，可纯按公益定方案、不压缩民生投入，且政府主导下部门协同效率高、工程节奏可控;缺点是高度依赖地方财政，项目多易挤占其他公共支出，且缺市场主体参与，后期运维易因财政投入不足出现管理断层。
案例：上海徐汇区康健路341弄“红砖楼”改造项目为上海首例“产权移交”旧房改造项目，因无商业开发价值，由区政府全额投入财政资金，委托中建科工完成电梯加装、管网更换、风貌修缮等改造。
图1 上海徐汇区康健路341弄“红砖楼”改造项目流程图
2. 政府专项债模式政府专项债模式是城市更新“有一定收益预期”项目的重要融资方式，核心是地方政府发专项债募资，投向土地整理、棚改等有收益项目，以项目收益偿付债券本息，形成“发债-建设-收益-偿债”闭环。优点是资金有政府信用背书、专款专用，企业无大额垫资和资金断裂风险，且易承接EPC业务提升附加值;缺点是资金监管严，施工调整需多部门审批降低灵活性，项目收益不及预期可能延迟偿债与工程款支付。
案例：上海市杨浦区大桥113街坊棚户区改造项目，以“杨浦区财政局发行23.1亿元专项债(期限10年、年利率4%)+区级财政自有资金”构成资金池，注入土地储备中心用于土地整理;后续土地经开发后进入土地市场出让，出让收入回流财政偿还债券本息，形成“发债-建设-收益-偿债”的完整资金闭环。
图2 上海市杨浦区大桥113街坊棚户区改造项目
3. 地方政府授权国企
以地方国企为实施主体、依托政府授权整合债券资金、配套融资、发行债券及政策性银行贷款等方式筹集资金的模式，优势在于可凭借国企的资源整合能力与政府信用，高效获取低成本资金，保障城市更新项目的资金稳定性与落地效率，同时借助国企专业化运营提升资金使用效能;但短板也较为明显，一方面易因过度依赖政府信用和单一融资渠道引发地方债务隐性风险，另一方面国企决策与运营的市场化灵活性不足，若项目缺乏多元收益支撑，长期偿债压力还可能加剧财政负担。
二、政府与社会资本合作模式
核心：政府与企业(房企、工程企业、运营机构等)联合，发挥“公共资源+市场效率”双重优势，适用于兼具公益与经营属性的项目。
1. 特许经营模式政府与社会资本签订长期特许经营权协议，社会资本负责项目“投资-建设-运营”全流程，政府通过“可行性缺口补助+使用者付费”回购。该模式优点在于能获取长期稳定的工程订单与运营收益(可深度参与从建设到运营的全链条业务)，且政府信用背书下回款保障性强，缺点则是前期需投入大额资本金，长期合作周期带来运营管理压力，同时收益与政府绩效评价直接挂钩，服务不达标将影响回款。
案例：恩施市大沙坝一期、二期(谭家坝)污水处理厂及配套管网工程特许经营项目的政府估算总投资为85430.45万元，新建项目建设期3年，运营期27年，本项目采用政府付费的回报机制。政府付费金额=污水处理单价×污水实际处理量×绩效评价系数。
图3 恩施市大沙坝一期、二期(谭家坝)污水处理厂及配套管网工程特许经营项目
2. “政府+企业+产权所有者”模式
“政府+企业+产权所有者”模式是城市更新中三方权责利益绑定的协同范式。优点是能成本共担避免单一主体独担压力与风险，政府兜底公共服务、企业保障项目质量效率、产权所有者参与并享收益，可激发其配合动力，减少推进阻力;缺点是多方诉求差异易致协调周期长、效率低，企业因项目民生属性盈利受限，部分产权所有者因资金或诉求分歧难参与，且高度依赖政府政策与财政，政策调整或财政收紧易影响落地。
案例：北京市丰台区马家堡路68号院2号楼危旧楼房改建项目采用“原拆原建”模式，通过政府支持、居民主导、企业参与的多方共赢机制，实现了老旧小区改造的成功实践。项目总投资4384万元，居民平均每户仅出资26.8万元，改造后房屋价值大幅提升，为城市更新提供了可复制的“丰台经验”。
图4 北京市丰台区马家堡路68号院2号楼危旧楼房改建项目
3. 股权合作模式政府平台公司与社会资本股权合作模式，是双方共设合资公司、以股权为纽带共担风险、共享收益的机制—政府平台凭政策资源、协调能力及国有信用负责审批对接、资源整合与低成本融资，社会资本投专业技术、运营经验，共主导项目全流程，按股注资、担风险、分收益。优点是资源互补破解政企单打独斗局限，风险共担减压力，市场化运营提效率，股权绑定促长期协同;缺点是多方决策致协调成本高、效率低，政企目标易冲突，社会资本持股低易降低积极性，且股权退出机制复杂，受政策市场制约。
案例：央企中建四局以社会资本方身份，参与到厦门市城中村现代化治理投资项目中来，开启了创新版的“EPC+O”政企合作模式。在财政投资10年总计超1亿元的基础上，中建四局通过搭建平台引入社会资本，3年投资不少于3000万元，主要为金巷历史文化街、东围创意集市及西里停车场等提供既有建筑改造和翻新。
图5 厦门市城中村现代化治理投资项目
三、市场主导模式核心：企业或产权人作为主体，以市场化逻辑推进，适用于商业价值高、自我“造血”能力强的项目。
1. 开发商自主开发模式
开发商自主开发模式的优势在于市场化项目推进快，工程企业能快速获取施工订单，且开发商为保障进度常简化协作流程，工程款结算相对高效;缺点是高度依赖开发商资金状况，若行业波动导致开发商资金链紧张，工程企业易面临工程款拖欠或项目停工风险，且开发商为控成本可能压缩施工利润，合作稳定性也随项目结束而弱化。
2. 产权人自筹改造模式
产权人自筹改造模式的优势在于对接主体明确，需求沟通直接，改造多为局部升级、施工周期短且回款节点清晰;缺点是产权人资金实力参差不齐，易因资金不足导致项目延期或工程款拖欠，且项目规模小而分散，工程企业难形成规模效应，利润空间也受自筹预算限制。
四、创新模式
核心：通过金融工具、政策创新突破传统模式限制，适用于资金需求大、需长期运营的项目。
1. 城市更新基金模式
政府引政府引导基金与社会资本共设基金投城市更新(覆盖“投-建-退”全周期)，是“政府引导+市场运作”模式——政府基金定方向、补风险、协资源，不主导运营;社会资本主导运作(尽调、建设、运营、退出)，双方协作形成资金闭环，降政府压力、提项目可持续性。该模式优点是资金稳(政企双重保障)、工程款违约风险低，易接EPC业务提附加值;缺点是多方决策影响效率，社会资本控成本压利润，资金监管严、灵活度不足。
案例：上海的城市更新总规模达800亿元，为全国最大，采用“母基金+子基金”双层架构，吸引招商蛇口、万科、国寿投资等社会资本参与，重点投向旧改、历史街区保护及商业资产运营;江苏省城市更新总规模450亿元，聚焦旧改、棚改及产业园区升级。
2. REITs(房地产投资信托基金)模式
REITs即房地产投资信托基金，是通过发行收益凭证募集公众资金，投向成熟商业地产、基础设施、城市更新运营资产等不动产，再将资产产生的租金、物业费等收益按比例分配给投资者的资产证券化产品。其优点在于：对原始权益人(如房企、城投)可盘活存量资产、快速回笼资金;对投资者能降低不动产投资门槛，且收益相对稳定(需强制高比例分红);对市场可促进不动产流通，助力城市更新资金循环。缺点则是：收益高度依赖底层资产运营，出租率低或收益下滑会影响分红;价格受利率、不动产行情波动，存在投资风险;部分底层资产流动性弱，退出机制较复杂。
案例：华夏金隅智造工场REIT作为国内首单以“城市更新产业园”为底层资产的公募REIT，2025年2月在沪市上市，华夏金隅智造工场REIT在发售阶段获得资金热捧，公众发售提前结束募集，基金比例配售前累计吸金403.87亿元，华夏金隅智造工场REIT2025年度预测年化现金流分派率为6.96%，基金存续期限为24年，该项目自2018年6月开始，已运营超6年，目前已进入稳定运营期。
图6 华夏金隅智造工场REIT项目
3. EOD(生态环境导向的开发)模式
EOD(生态环境导向的开发)模式是以生态修复为切入点，联动文旅、科创等产业开发，构建“生态改善—产业增值—收益反哺”闭环，实现“生态效益+经济效益”双赢的开发模式。优势是易承接“生态+产业”一体化EPC业务，专项技术能力可筑竞争壁垒，还能延伸长期维护合作;缺点是前期生态修复投入大、现金流压力高，对跨领域协作能力要求高，且项目依赖政策，产业收益不及预期时风险较大。
案例：云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目，采用EOD模式推进，总投资83亿元。项目核心开展河道疏浚治理、生态修复及雨洪调蓄系统建设，同时联动文旅、智慧农业、绿色科创产业综合开发，实现生态建设与产业配套同步推进。
图7 云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目
